BOLLETTINO SINDACALE N. 15 DEL 18 OTTOBRE 2013

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RIFLESSIONI E NOTE ESPLICATIVE SUL DECRETO LEGGE “VALORE CULTURA”

Quanto al merito del decreto, si tratta del primo provvedimento d’urgenza dedicato interamente ai beni culturali rispetto ai comparti del sapere, giustamente esclusi dai tagli lineari con i quali è stata coperta l’abolizione dell’IMU.

Il decreto n. 91, suddiviso in tre Capi, affronta dunque molte questioni da tempo pendenti e può altresì rappresentare l’occasione per risolvere ulteriori tematiche afferenti il settore che, per diversi motivi, non sono entrate nella stesura originaria del provvedimento. Il decreto, benché disponga oneri economici prevalentemente a partire dall’anno 2014, riveste  i requisiti di necessità ed urgenza.

Passando ad una disamina puntuale dell’articolato si ravvisa che il capo I reca disposizioni urgenti per la tutela, il restauro e la valorizzazione del patrimonio culturale italiano e comprende gli articoli da 1 a 6.

L’articolo 1 detta norme per accelerare la realizzazione del Grande progetto Pompei e per la rigenerazione urbana, la riqualificazione ambientale e la valorizzazione dell’area pompeiana e stabiese. Esso reca altresì disposizioni per la valorizzazione della Reggia di Caserta e del Polo museale di Napoli, nonché per la promozione del percorso turistico-culturale delle residenze borboniche. Con riguardo a Pompei, si rammenta come negli ultimi anni siano state percorse molteplici strade al fine di migliorare la governance del sito e ottimizzarne la gestione. Purtroppo però nessuna di queste soluzioni ha finora dato i risultati sperati, come del resto verificato di recente nel corso di un sopralluogo al sito mirato proprio ad approfondire le ragioni dei principali profili di criticità. Anche la recente assegnazione una consistente quota di finanziamenti europei, attraverso il cosiddetto “Grande progetto Pompei”, rischia di essere vanificata da lungaggini burocratiche che impediscono il rispetto della necessaria tempistica. Si dà quindi atto al Governo di essersi assunto la responsabilità di alcune modifiche ordinamentali importanti, attraverso le quali confida di conseguire migliori risultati. In primo luogo, viene previsto un responsabile unico – denominato «direttore generale di progetto» (DGP) – per la realizzazione del programma straordinario di interventi destinati a Pompei ai sensi del decreto-legge 31 marzo 2011, n. 34, convertito, con modificazioni,
dalla legge 26 maggio 2011, n. 75.

Il compito del DGP (coadiuvato da una struttura di supporto appositamente costituita, composta da un massimo venti unità di personale del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo e di altre amministrazioni centrali, nonché da cinque esperti nelle materie interessate) è quello di definire e approvare gli elaborati progettuali degli interventi di recupero e restauro propedeutici alla pronta attuazione del «Grande progetto Pompei», gestendo le procedure di gara dirette all’affidamento dei lavori e all’appalto dei servizi e delle forniture necessari e alla corretta ed efficace gestione del servizio di pubblica fruizione e di valorizzazione del sito archeologico.

L’articolo 1 costituisce inoltre l’Unità «Grande Pompei», con il compito di far convergere in un’unica sede tutte le decisioni amministrative necessarie alla realizzazione dei piani, dei progetti e degli interventi strumentali a consentire il rilancio economico-sociale e la riqualificazione ambientale ed urbanistica dei comuni interessati dal piano di gestione del sito Unesco «Aree archeologiche di Pompei, Ercolano e Torre Annunziata», nonché a potenziare l’attrattività turistica dell’intera area.

Il legale rappresentante dell’Unità è il DGP, che si avvale di un Comitato di gestione, composto dal Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo (o suo delegato), dal Ministro per la coesione territoriale, dal Presidente della Regione Campania e da quello della provincia di Napoli, nonché dai Sindaci dei comuni interessati e dai legali rappresentati degli enti pubblici e privati coinvolti, il quale svolge la funzione di «Conferenza di servizi permanente».

All’Unità sono demandate tutte le decisioni relative alla progettazione e alla realizzazione e gestione degli interventi, fra cui quelli infrastrutturali urgenti necessari a migliorare le vie di accesso e le interconnessioni ai siti archeologici e per il recupero ambientale dei paesaggi degradati e compromessi, prioritariamente mediante il recupero e il riuso di aree industriali dismesse, nel rispetto del principio del minor consumo di territorio e della priorità del recupero.

All’Unità spetta anche la promozione e sollecitazione di erogazioni liberali, sponsorizzazioni e forme, anche innovative, di partenariato pubblico-privato.

L’Unità può infine disporre l’utilizzo dei giovani tirocinanti nei settori delle attività e dei servizi per la cultura, di cui al fondo straordinario «Mille giovani per la cultura» di cui al decreto-legge 28 giugno 2013, n. 76, sull’occupazione giovanile.

Sempre l’articolo 1 del decreto reca poi una modifica estremamente rilevante in tema di organizzazione del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo. Esso dispone infatti l’istituzione della «soprintendenza speciale per i beni archeologici di Pompei, Ercolano e Stabia», che succede alla soprintendenza speciale per i beni archeologici di Napoli e Pompei, ma con ambito territoriale di competenza limitato alle sole aree archeologiche indicate. Alla soprintendenza speciale per il patrimonio storico, artistico ed etnoantropologico e per il polo museale della città di Napoli sono invece affidati i compiti di tutela e di gestione della Reggia di Caserta, a tal fine modificandone opportunamente la denominazione. Resta poi da istituire una soprintendenza per i beni archeologici di Napoli, per la quale è previsto l’incremento di un posto di funzione dirigenziale di livello non generale. Quanto al resto, il Governo ritiene che la nuova soprintendenza possa operare con le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente.

Si tratta di una modifica sicuramente molto rilevante, che contraddice il processo di accorpamento condotto negli ultimi anni e di cui il Governo si assume per intero la responsabilità. Egli suggerisce peraltro un supplemento di istruttoria, nell’auspicio che si possano davvero conseguire agli obiettivi unanimemente condivisi di maggiore funzionalità e snellezza.

L’articolo 1 potrebbe infine rappresentare la sede opportuna per migliorare la efficienza organizzativa di altri Poli museali come ad esempio quello di Firenze, nell’ambito del quale – con opportuno emendamento – potrebbe essere incluso, ai fini di una maggiore funzionalità, l’Opificio delle pietre dure.

L’articolo 2 reca misure urgenti per la prosecuzione delle attività di inventariazione e digitalizzazione del patrimonio culturale italiano e per l’attuazione del progetto «500 giovani per la cultura». Si tratta di una norma attraverso la quale il Ministero intende proseguire il recupero di risorse digitali e la digitalizzazione di nuovi contenuti per la creazione delle collezioni digitali dei musei e realizzare l’interoperabilità di importanti banche dati con il Sistema di Cultura Italia.

Per la realizzazione del programma è previsto un piano di formazione di cinquecento giovani, aggiuntivi rispetto ai mille di cui al decreto-legge sull’occupazione giovanile, i quali saranno reclutati tramite selezione pubblica, fra i laureati nelle discipline afferenti al programma stesso.

L’iniziativa ha carattere sperimentale e sarà realizzata nelle regioni dell’obiettivo «Convergenza» (Calabria, Campania, Puglia, Sicilia).

Affinché le competenze acquisite siano spendibili nel mercato del lavoro privato, nonché nell’ambito di futuri programmi pubblici,  si auspica peraltro che, al termine dell’anno di formazione, ai giovani che vi hanno partecipato sia conferito un attestato finale da far valere come titolo in occasione di successive selezioni, in linea con quanto disposto per i tirocinanti del Ministero della giustizia.

Con riguardo all’articolo 3, che reca disposizioni finanziarie urgenti per garantire la regolare apertura al pubblico degli istituti e dei luoghi di cultura, egli rammenta poi che la legge finanziaria 2008 aveva disposto che i proventi della bigliettazione fossero trasferiti al Ministero dell’economia e riassegnati solo parzialmente all’Amministrazione dei beni culturali. L’articolo 3 abroga tale disposizione e assai opportunamente reintroduce l’assegnazione integrale ai Beni culturali degli introiti derivanti dalla bigliettazione, generalizzando così l’esperienza già in atto presso i Poli museali. In tal modo, il Ministero confida di poter far fronte ad alcune criticità, sempre più frequenti, come ad esempio l’impossibilità di una regolare apertura al pubblico dei siti culturali, causata dalla mancanza di risorse per il necessario personale.

L’eliminazione del divieto di riassegnazione non viola del resto, in alcun modo, il principio di unità del bilancio, non solo perché l’ordinamento già prevede numerose altre ipotesi di obbligatoria riassegnazione, ma anche perché è pacifico, in base alla disposizioni legislative vigenti, che tutte le predette somme debbano essere versate nell’apposito capitolo dello stato di previsione dell’Entrata del bilancio dello Stato e solo successivamente riversate all’Amministrazione che le ha generate.

Al riguardo, si prospetta la possibilità di estendere la riassegnazione obbligatoria, oltre che agli introiti della bigliettazione, anche ad entrate di altro tipo, come ad esempio quelle conseguenti alle copie e alle riproduzioni fotografiche che, per taluni Istituti (fra cui l’Istituto nazionale per la grafica), sono tutt’altro che indifferenti.

L’articolo 4 intende favorire lo sviluppo delle biblioteche e degli archivi, nonché la promozione della recitazione e della lettura, allargando fra l’altro le ipotesi di accesso libero e gratuito alla lettura di opere e pubblicazioni contenenti ricerche finanziate con fondi pubblici.

La norma amplia altresì le ipotesi in cui non è considerata pubblica l’esecuzione di un’opera, inserendo anche le biblioteche tra i luoghi in cui la rappresentazione dell’opera non è da ritenersi pubblica, se realizzata ai fini di promozione culturale e di valorizzazione dell’opera.

Quanto alla previsione che le pubblicazioni finanziate con fondi pubblici per una quota pari almeno alla metà siano gratuitamente e liberamente accessibili telematicamente, si propone peraltro che il termine di sei mesi, sancito dal comma 2 per il deposito in archivi elettronici, sia esteso a dodici mesi, onde consentire il pieno sfruttamento delle pubblicazioni sulle riviste scientifiche. In tal senso, comunica, vi è del resto anche l’accordo del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca.

L’articolo 5 reca disposizioni urgenti per l’attuazione del progetto «Nuovi Uffizi», per la realizzazione del Museo nazionale dell’ebraismo italiano e della Shoah e per ulteriori interventi di tutela. Si tratta, sottolinea, di misure di grandissima valenza e urgenza, tenuto conto del rilievo internazionale dei siti culturali coinvolti e della necessità che i relativi lavori, da lungo tempo attesi ma non avviati o rallentati per carenza di risorse, possano finalmente essere proseguiti ed auspicabilmente completati con sollecitudine.

In particolare, precisa che per consentire la prosecuzione del progetto «Nuovi Uffizi» il decreto autorizza una spesa di 8.000.000 euro, relativamente agli anni 2013 e 2014, rispetto ai 50.600.000 euro necessari per completare l’opera che, unitariamente concepita, era stata a suo tempo divisa in due lotti dal momento che i finanziamenti originari non consentivano di appaltare l’intero progetto.

In proposito, ricorda che il progetto «Nuovi Uffizi», approvato nel 2004, porterà al raddoppio della superficie espositiva del più importante museo italiano (dagli attuali 6.100 mq a 12.900 mq), oltre alla creazione di nuove aree di servizio e laboratori (da 5.900 mq a 8.700 mq): a lavori ultimati, la città di Firenze ospiterà così il più grande Polo museale d’Europa. Rileva perciò che si tratta di lavori assolutamente straordinari, sia per l’entità delle risorse economiche impegnate che per l’eccezionale interesse storico-artistico del monumento e delle collezioni in esso raccolte, sicché risulta indispensabile garantire un flusso costante di finanziamenti per continuare con l’affidamento all’ATI, esecutrice dei lavori dei «Nuovi Uffizi», degli stralci successivi e concludere l’intero progetto in tempi congrui.

Quanto al Museo nazionale dell’ebraismo italiano e della Shoah, esso è stato istituito a Ferrara nel 2003, al fine di riconoscere e valorizzare la bimillenaria presenza ebraica in Italia. Rispetto ad un costo totale dell’intervento pari a 40.793.000 euro, il finanziamento complessivo ritenuto ancora occorrente è di 31.793.000 euro, dei quali 30.012.000 euro per il cosiddetto secondo lotto e 1.781.000 euro per l’allestimento dell’apparato scenografico necessario per comunicare in modo efficace e comprensibile il materiale esposto. L’articolo 5 è quindi volto a finanziare, con 4 milioni di euro, parte delle spese previste per il secondo lotto, che consiste nella costruzione dell’importante corpo di entrata al Museo, il quale completerebbe la sistemazione esterna.

L’articolo 5 prevede, poi, un’autorizzazione di spesa di 2 milioni di euro per fare fronte a interventi di tutela e salvaguardia di beni culturali a grave rischio di deterioramento, sulla base di un elenco determinato dal Ministero. Al riguardo, pur esprimendo senz’altro apprezzamento per la disposizione, se ne rileva l’estrema esiguità, auspicandone senz’altro l’incremento.

L’articolo 6 reca disposizioni urgenti per la realizzazione di centri di produzione di arte contemporanea per giovani artisti sia italiani che di altre nazionalità, affinché un grande patrimonio di talenti creativi non finisca per andare irrimediabilmente perso a causa dell’impossibilità, per i giovani, di disporre delle strutture necessarie nelle quali far crescere e sviluppare idee e contenuti artistici.

A tal fine, si prevede che siano ad essi destinati i beni immobili, non utilizzabili per altre finalità istituzionali, di proprietà dello Stato e di enti pubblici nazionali, a condizioni tuttavia non sufficientemente agevolate (riduzione appena del 10 per cento del canone di mercato). Inoltre, la norma pone a carico del locatario gli oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria, con ciò riducendo sensibilmente l’efficacia dell’intervento se non addirittura vanificandola del tutto. Si invita perciò a riflettere se non sia opportuno prevedere, in corrispondenza di significative spese di manutenzione, la concessione di annualità gratuite fino a compensazione.

Inoltre, sempre con riferimento alla promozione dell’arte contemporanea, osserva che l’articolo 6 potrebbe essere l’occasione per rendere più stabile il finanziamento del Museo di arte contemporanea di Roma (MAXXI), in un’ottica quanto meno triennale.

Passando al Capo II, che contiene norme per il rilancio del cinema, delle attività musicali e dello spettacolo dal vivo, segnala anzitutto l’articolo 7, che reca misure urgenti per la promozione della musica di giovani artisti e compositori emergenti, introducendo per la prima volta un pacchetto di misure organiche di defiscalizzazione delle spese di sviluppo, produzione, digitalizzazione e promozione delle registrazioni fonografiche o videoclip musicali per le opere prime o seconde di nuovi talenti.

La proposta parte dalla consapevolezza che il patrimonio musicale italiano, composto da artisti, case discografiche, festival, produttori, distributori, organizzatori e istituzioni, vada considerato come un vero e proprio sistema produttivo, analogamente a quanto accade da molti anni in altri Paesi europei, dato che la musica è anche un vero e proprio comparto economico e lavorativo.

È quindi necessario ed urgente rendere simili o compatibili ad altri Paesi europei ed extraeuropei le normative che sostengano il sistema musicale italiano per consentire all’intera filiera produttiva di utilizzare strumenti legislativi appropriati che consentano di competere ad armi pari con i sistemi musicali degli altri Paesi e quindi di operare al meglio nel mercato nazionale ed estero.

Le norme sono ispirate al tax credit cinematografico, che in questi primi quattro anni di attuazione ha dato prova positiva di sé, ed in parte alla specifica normativa francese, il tutto nel rispetto delle soglie di aiuto di minore importanza (de minimis) stabilite dalla Commissione europea, al di sotto delle quali non è necessaria la richiesta di autorizzazione comunitaria. Si prevede altresì che, per accedere al credito d’imposta, le imprese siano «indipendenti», cioè non risultare controllate da editori audiovisivi, al fine di «lanciare» nuovi talenti per una produzione culturale di qualità con minore appeal commerciale.

Si segnala peraltro che l’articolo 7 potrebbe essere la sede idonea per introdurre alcune norme di semplificazione per gli spettacoli dal vivo, in particolare per quelli fino ad un massimo di 200 partecipanti, relativamente ai quali la licenza prevista dal testo unico delle leggi sulla pubblica sicurezza dovrebbe essere sostituita da una segnalazione certificata di inizio attività. Si tratta, ricorda, di una proposta che era già stata avanzata in occasione del cosiddetto “decreto del fare”, ma che in quella sede non aveva potuto trovare spazio per eterogeneità della materia e quindi era stata rinviata a questo decreto.

L’articolo 8 rende stabile dal 2014, e non più legata a proroghe triennali, la disciplina del tax credit cinematografico, la cui scadenza è attualmente fissata al 31 dicembre 2014. Si invita a considerare la norma con particolare favore in quanto le risorse a tal fine stanziate per il 2013 sono in esaurimento e quelle per il 2014 non sono sufficienti (45 milioni di euro, a fronte di un utilizzo annuo ormai consolidato intorno ai 70-80 milioni di euro). Suggerisce peraltro di valutare l’opportunità di estendere l’efficacia della normativa all’audiovisivo e alle fiction, possibilmente con un incremento delle dotazioni finanziarie, tanto più in considerazione del fatto che gli operatori interessati sono sostanzialmente gli stessi.

La norma di stabilizzazione è, in ogni caso, subordinata all’autorizzazione della Commissione europea, che il Ministero si è impegnato a richiedere.

L’articolo 9 reca disposizioni urgenti per assicurare la trasparenza, la semplificazione e l’efficacia del sistema di contribuzione pubblica allo spettacolo e al cinema.

Attualmente, l’assegnazione di contributi alle attività di spettacolo dal vivo avviene dietro presentazione delle domande da parte degli organismi interessati, con valutazione dei programmi e dei relativi preventivi finanziari riferiti all’anno in corso. Per consentire la liquidità necessaria al conseguimento degli obiettivi artistici l’Amministrazione può peraltro erogare anticipazioni fino all’80 per cento dell’ultimo contributo assegnato. Una volta che l’attività sia stata infine interamente svolta e correttamente rendicontata, l’Amministrazione provvede a saldare l’importo del contributo, detraendo ovviamente le quote già eventualmente erogate in sede di anticipazione. Tale schema non è tuttavia più adeguato alla realtà e ai fini istituzionali. Infatti, i preventivi finanziari e i connessi progetti artistici costituiscono, specie se redatti da organismi poco strutturati, un «pronostico» che la complessa macchina organizzativa di uno spettacolo dal vivo difficilmente consente di rispettare; nella prassi si verificano così molti casi anomali, fra cui la mancata effettuazione del programma o la sua effettuazione con modifiche anche molto consistenti alla parte artistica o economica.

In questi casi, l’Amministrazione difficilmente è in grado di recuperare l’importo dell’assegnazione e attribuirlo a favore di altri organismi, mentre il più delle volte deve limitarsi a considerare perse le somme in questione.

Si è allora intervenuti normativamente con i metodi di cosiddetto «abbattimento» e «tolleranza».

Con il cosiddetto «abbattimento» l’Amministrazione, a fronte di alcuni progetti finanziariamente ed organizzativamente rilevanti – e la cui realizzazione può non apparire attendibile – prende in considerazione solo una parte del progetto e concede all’organismo richiedente di ridurre percentualmente l’attività offerta. Con la cosiddetta «tolleranza» si consente, all’atto del controllo a valle, ovvero a consuntivo, una sorta di franchigia, pari al 15 per cento dell’attività considerata all’atto dell’assegnazione, entro la quale non vengono operate riduzioni del contributo. Tale politica, ideata in ragione delle illustrate difficoltà oggettive di programmare con certezza spettacoli dal vivo, non permette però all’Amministrazione di valutare con piena cognizione di causa il reale prodotto degli organismi, né sul piano artistico né sul piano finanziario.

Appare dunque preferibile riferirsi alle attività svolte e rendicontate per l’anno/esercizio solare. La stesura del decreto manifesta tuttavia, a questo specifico riguardo, una possibile causa di fraintendimento. Occorre infatti precisare che i contributi non saranno “assegnati” a fine stagione, bensì ad inizio stagione e successivamente “erogati” alla fine della medesima, una volta verificato il rispetto degli impegni assunti all’atto della richiesta.

L’articolo 9 reca altresì disposizioni necessarie ai fini della trasparenza nel settore dello spettacolo, prevedendo che gli enti finanziati a valere sul FUS pubblichino e aggiornino determinate informazioni relative ai titolari di incarichi amministrativi ed artistici di vertice, di incarichi dirigenziali, nonché di collaborazione o consulenza.

Vengono infine soppressi due Fondi per la concessione di contributi per il rinnovo delle sale teatrali e musicali, ormai in pratica quasi inutilizzati in quanto sostituiti, nel corso degli anni, da specifiche forme di sostegno a carico del FUS, e vengono esentate dall’imposta di bollo le istanze presentate alle Direzioni generali cinema e spettacolo dal vivo onde favorire l’utilizzo di piattaforme on-line.

L’articolo 10 assicura la prosecuzione del funzionamento dei teatri e degli enti pubblici e privati operanti nel settore dei beni e delle attività culturali, evitando che essi siano destinatari dei tagli di spesa previsti per i consumi intermedi nei confronti di tutti gli enti iscritti nell’elenco ISTAT. Tali istituti, difatti, operano in un settore molto particolare per cui il taglio dei consumi intermedi risulta di difficile praticabilità e, soprattutto, pone a serio rischio la loro stessa esistenza.

Si tratta, in particolare, delle quattordici Fondazioni lirico-sinfoniche, nonché di undici enti vigilati dal Ministero (Accademia della Crusca, Biblioteca europea di informazione e cultura, Centro sperimentale di cinematografia, Fondazione Festival dei due mondi, Fondazione La Biennale di Venezia, Fondazione La Quadriennale di Roma, Museo storico della liberazione, Scuola archeologica italiana di Atene, Fondazione centro internazionale di studi di architettura Andrea Palladio e Fondazione Gioacchino Rossini) e dei diciassette Teatri stabili pubblici.

Essi sono sottratti dall’applicazione del comma 3 dell’articolo 8 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (spending review), nonché dal taglio delle spese relative alla pubblicità e per le tournées. Si invita tuttavia a valutare se sia possibile escludere detti enti da tutti i tagli variamente previsti dai predetti provvedimenti di contenimento della spesa come ad esempio quelli relativi alle mostre e alle conferenze, pur nella consapevolezza che ciò pone un problema di copertura finanziaria, che il Governo dovrebbe impegnarsi a reperire.

L’articolo 11 detta disposizioni urgenti per il risanamento delle fondazioni lirico-sinfoniche e il rilancio del sistema nazionale musicale di eccellenza. Il settore sta registrando infatti, in questi ultimi esercizi, una delle più gravi crisi economiche e finanziarie della sua pur lunga vita: l’originaria carenza di capitalizzazione, già presente con la riforma del 1996 che trasformò i Teatri d’Opera da enti pubblici in fondazioni di diritto privato, e i crescenti costi di produzione (in primis quelli del personale), che non hanno trovato nel Fondo unico per lo spettacolo (decrescente) un adeguato sostegno finanziario, comportano attualmente profonde crisi strutturali, evidenti soprattutto nella amministrazione straordinaria cui sono sottoposti ben tre di tali importanti organismi (la crisi di indebitamento in cui versa la maggior parte delle quattordici fondazioni è commisurabile, alla data del 31 dicembre 2012, in 377.421.262 euro).

La norma si prefigge dunque lo scopo di avviare immediatamente a risanamento le gestioni dei Teatri d’Opera maggiormente compromesse sul piano economico-finanziario e patrimoniale, offrendo agli enti capaci di avanzare un piano di rientro dal debito e di riorganizzazione complessiva della gestione un cospicuo finanziamento a carattere rotativo; la proposta, nella consapevolezza che la voce di costo produttiva di maggiori perdite è attribuibile al personale dipendente, coniuga l’intervento con provvedimenti di riduzione del personale tecnico-amministrativo.

Gli enti in maggiori difficoltà vengono pertanto invitati a redigere un piano di risanamento idoneo ad assicurare gli equilibri di bilancio, nell’arco dei tre successivi esercizi. Poiché la causa principale del dissesto in parola è data dal costo delle cosiddette masse artistiche, tecniche amministrative, il cui costo nel 2012 assomma a ben 308.748.241 euro, in questi casi si prevede la riduzione della dotazione organica del personale tecnico e amministrativo fino al 50 per cento di quello in essere al 31 dicembre 2012 e la cessazione dell’efficacia dei contratti integrativi aziendali in vigore. La lievitazione nel tempo del valore economico dei contratti integrativi aziendali, nel loro ammontare percentuale rispetto al valore economico del contratto collettivo nazionale di lavoro, tocca infatti nel 2011 punte superiori anche al 35-38 per cento, con una spesa complessiva superiore a 75.000.000 euro. L’intervento sull’entità e sui costi del personale, unitamente al blocco del nuovo indebitamento ed alla inderogabile rinegoziazione e ristrutturazione del debito, dovrà assicurare la riacquisizione di soddisfacenti equilibri patrimoniali ed economico-finanziari. Poiché il personale e la sua gestione rappresentano l’elemento della produzione più importante in un Teatro lirico-sinfonico, la disposizione prescrive peraltro che i piani di risanamento siano corredati, tra gli altri atti, dall’accordo raggiunto con le associazioni sindacali maggiormente rappresentative in ordine ai punti del piano di risanamento.

L’impiego di consistenti risorse finanziarie da parte dello Stato per invertire la crisi delle Fondazioni lirico-sinfoniche postula che l’azione di risanamento sia coordinata da una figura idonea a rappresentare a livello centrale le istanze e le esigenze di tutti i Teatri interessati; il Governo ritiene pertanto necessaria la figura di un Commissario straordinario, deputato ad analizzare i piani, a sovrintendere alla loro attuazione, ad esigere eventuali integrazioni e modifiche, facendo rispettare le scadenze concordate.

L’istituzione di un Fondo di 75.000.000 euro per l’anno 2014, a carattere rotativo, e per la durata massima di 30 anni, costituisce, a fronte della crisi economica e patrimoniale dei Teatri, una congrua misura di intervento atta a conferire al settore quell’iniezione di capitale evidentemente non apportata con la privatizzazione degli enti di cui al decreto legislativo n. 367 del 1996 già citato. In proposito, si prospetta peraltro l’opportunità di introdurre qualche criterio aggiuntivo per la destinazione dei fondi in questione.

La strategia generale del provvedimento, tendente al risanamento nel medio e lungo termine delle fondazioni in stato di crisi, non può prescindere dalla tempestiva valutazione delle urgenti esigenze degli enti che non possano fare fronte ai debiti certi ed esigibili da parte dei terzi; infatti la norma prevede utilmente che nelle more del perfezionamento del piano di risanamento, già nell’anno 2013 una quota fino a 24.000.000 euro possa essere anticipata dal Ministero su indicazione del Commissario straordinario a favore delle fondazioni che versano in una situazione di carenza di liquidità tale da pregiudicare la gestione anche ordinaria della Fondazione. In relazione alla già menzionata e principale causa di dissesto dei Teatri d’Opera viene contestualmente previsto l’immediato avvio delle procedure per la riduzione della dotazione organica del personale tecnico e amministrativo.

Nei confronti degli enti che non abbiano avviato la negoziazione per la ristrutturazione del debito è prevista la sanzione della liquidazione coatta amministrativa, unitamente al recupero delle anticipazioni finanziarie concesse.

Quanto alla destinazione del personale in esubero, non è possibile, allo stato degli atti, determinare l’entità esatta del costo aziendale di cui la fondazione sarebbe liberata con i piani di risanamento, atteso che la riduzione di personale è elastica («fino al 50 per cento»). Oltre l’applicazione dell’articolo 72, comma 11, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, in tema di collocamento a riposo del personale prossimo al raggiungimento dell’età pensionabile, è previsto peraltro che in caso di ulteriori eccedenze bil personale sia trasferito alla Società Ales S.p.A., nell’ambito delle vacanze in organico e nei limiti delle facoltà assunzionali di tale società. Al riguardo, si sollecita tuttavia una riflessione sul personale di detta società, che potrebbe essere utilmente impiegato per ridurre le carenze di organico del Ministero, con particolare riferimento alle strutture periferiche. Nel corso dell’esame del provvedimento, potrà dunque essere preso in considerazione un atto di indirizzo al Governo che lo impegni in questo senso, prevedendo altresì una relazione periodica alle Camere sulle utilizzazioni di detto personale.

L’articolo 11 intende inoltre fronteggiare alcune problematiche emerse in tema di governance delle fondazioni lirico-sinfoniche, cercando di stabilire con urgenza forme più appropriate di controllo degli atti di gestione e di verifica della sostenibilità economico-finanziaria di determinate spese. Nello specifico, gli statuti dovranno essere adeguati, entro il 31 dicembre 2013, prevedendo una struttura organizzativa con una serie prestabilita di organi (presidente, organo di indirizzo, organo di gestione, organo di validazione degli atti adottati dall’organo di gestione, organo di controllo ed eventualmente un’assemblea).

Al Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo spetta la nomina di un nuovo organo (monocratico), che avrà la funzione di validare gli atti adottati dall’organo di gestione, mentre al Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, quella dell’organo di controllo, che risulterà composto da tre membri (un magistrato della Corte dei conti e uno espressione di ciascun Ministero).

Si prevede la partecipazione dei soci fondatori privati in proporzione agli apporti finanziari alla gestione o al patrimonio della fondazione, che devono essere non inferiori al tre per cento.

Al fine di rendere più chiara e trasparente la gestione patrimoniale vengono individuati due fondi: uno indisponibile di dotazione (vincolato al perseguimento delle finalità statutarie), e un altro destinato alle spese correnti di gestione dell’ente. Con riguardo al primo, si osserva peraltro che si potrebbe approfondire la possibilità del passaggio di proprietà dei teatri in capo alle Fondazioni.

Quanto alla presidenza degli enti, oggi fondazioni di diritto privato, essa è assunta storicamente dai Sindaci dei comuni che, nell’ospitare i teatri, forniscono nella quasi totalità dei casi l’uso della sede principale e gli spazi necessari all’attività. Tuttavia, tale collegamento non sempre corrisponde all’esigenza di snellezza della governance. Il Governo ritiene quindi opportuno, con l’eccezione della plurisecolare Accademia Nazionale di S. Cecilia, prevedere che il Sindaco possa nominare in persona diversa da sé il presidente della rispettiva fondazione lirica.

Nell’ottica di ottenere un miglior coordinamento fra la realizzazione dei programmi delle diverse fondazioni, viene poi creata una Conferenza degli organi di gestione, presieduta dal Direttore generale competente, che può convocarla anche per gruppi individuati per zone geografiche o specifici progetti comuni.

Il comma 19 contiene una norma interpretativa in merito alla trasformazione dei contratti di lavori a tempo determinato in tempo indeterminato, ribadendo che tale trasformazione non si applica in ogni caso alle fondazioni lirico sinfoniche.

I commi 20 e 21 individuano invece nuovi e più stringenti criteri per la destinazione della quota annuale del FUS spettante alle fondazioni lirico-sinfoniche: il 50 per cento è legato ad alcuni indicatori di rilevamento dei costi di produzione connessi a programmi di attività realizzati da ciascuna fondazione nell’anno precedente quello cui si riferisce la ripartizione, il 25 per cento dipende dalla capacità di attrarre risorse e dai risultati della gestione e il restante 25 per cento dalla qualità artistica dei programmi.

Si rammenta infine che le Fondazioni lirico-sinfoniche, secondo la più recente giurisprudenza, sono enti di diritto privato, ma spetta loro un trattamento di diritto pubblico e rileva che l’articolo 11 potrebbe essere la sede idonea per chiarire una volta per tutte che i predetti enti non sono soggetti al pagamento dell’IRAP sul FUS.

Il Capo III detta infine disposizioni urgenti per assicurare efficienti risorse al sistema dei beni e delle attività culturali. In particolare, l’articolo 12 intende agevolare la diffusione di donazioni di modico valore in favore della cultura e porre fine alle attuali farraginosità nella raccolta e nella finalizzazione agli interventi per i beni culturali di uno degli strumenti più virtuosi creati negli ultimi decenni, ovvero le cosiddette «erogazioni liberali».

La norma è dunque volta a facilitare la raccolta presso il pubblico di erogazioni liberali, anche di modico valore, da destinare a interventi di tutela dei beni culturali o paesaggistici. Attualmente, questa finalità può essere perseguita solo mediante versamento delle somme in conto entrata dello Stato e loro successiva riassegnazione allo stato di previsione della spesa del Ministero. È, tuttavia, da rilevare come, nel caso delle donazioni di scopo per interventi di tutela del patrimonio culturale, il rispetto delle suddette rigorose regole contabili presenti diverse rilevanti criticità.

In primo luogo, il meccanismo procedurale descritto determina il decorso di un notevole lasso di tempo tra il momento del versamento del contributo da parte del privato finanziatore e quello della disponibilità delle somme da parte dell’istituto destinatario.

In secondo luogo, esso causa un notevole aggravio amministrativo, poiché comporta il coinvolgimento di numerose articolazioni centrali e periferiche del Ministero e della Ragioneria generale dello Stato e, inoltre, implica la necessità di individuare, per ogni singolo versamento, in base alla relativa causale, l’istituto cui la somma deve essere riaccreditata.

Infine – e soprattutto – la procedura non è, di fatto, percorribile per le donazioni di modico valore, in quanto non è ipotizzabile che il privato cittadino che intenda versare un importo modesto si rechi presso la Sezione di tesoreria provinciale dello Stato per provvedervi. Ne deriva, quindi, la rinuncia a potenziali fonti di entrata.

L’attuale previsione normativa dell’obbligatorio ricorso al complesso meccanismo della riassegnazione viene normalmente giustificata sulla base della ritenuta necessità di non derogare al principio di unicità del bilancio dello Stato, in ragione del quale sono, in linea di principio, vietate le gestioni contabili fuori bilancio. Tuttavia, si osserva che nel caso di specie l’ossequio al principio in argomento appare un inutile formalismo, posto che è indubbio che le donazioni di scopo non possono che essere integralmente riassegnate per il perseguimento di quello specifico fine per cui sono state erogate. D’altra parte, la necessità per la Ragioneria generale dello Stato di avere esatta contezza della consistenza di tali erogazioni può ben essere soddisfatta con altre, meno gravose, modalità.

Opportunamente, la proposta normativa prevede, quindi, criteri semplificati per la definizione di nuove modalità di acquisizione delle donazioni di modico valore, fino all’importo di cinquemila euro, destinate ai beni ed alle attività culturali.

L’articolo 13 ripristina gli organismi collegiali operanti presso il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, che rischiano la definitiva soppressione a seguito del decreto-legge n. 112 del 2008 e della spending review.

Senza l’articolo 13, l’intera compagine degli organismi collegiali operanti presso il Ministero, fra cui il Consiglio superiore per i beni culturali e paesaggistici e i Comitati tecnico-scientifici, verrebbe infatti a cessare, con conseguente vera e propria paralisi dell’attività del Ministero, non più in grado di svolgere in molteplici settori le competenze ad esso assegnate dalle leggi in vigore. In proposito si esprime pertanto un convinto giudizio positivo.

Gli articoli 14 e 15 del provvedimento sono relativi alle coperture finanziarie.

Nel ribadire l’estremo favore nei confronti del provvedimento in esame, il Presidente relatore rileva infine una serie di questioni, che potrebbe essere opportuno discutere nell’ambito del provvedimento con l’auspicio di una loro pronta soluzione. Ad esempio, potrebbero essere introdotte norme di valorizzazione dei siti Unesco, di riordino degli enti vigilati dal Ministero, di semplificazione della concessione dei contributi agli istituti culturali, di snellimento della gestione delle sale cinematografiche (come l’abolizione del patentino per le proiezioni) e l’esclusione delle ispezioni dai divieti di missione. A tale ultimo riguardo occorrerebbe tuttavia approntare idonea copertura finanziaria.

Cordiali saluti

IL COORDINAMENTO NAZIONALE

CONFSAL-UNSA BENI CULTURALI

Scarica il Bollettino Sindacale n. 15 del 18.10.2013

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