QUADERNO FORMATIVO N. 10

Pubblico impiego e contrattazione collettiva: diritti e doveri delle parti contraenti tra ordinamento e riforme

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Il rapporto di lavoro subordinato pubblico è un rapporto di servizio di diritto, strettamente personale, bilaterale e di subordinazione gerarchica, avente ad oggetto la prestazione di un’attività rivolta al conseguimento dei fini dell’Ente pubblico.

E’ disciplinato da varie fonti normative in sequenza gerarchica (art. 1 disp. prel c.c.): Carta Costituzionale (art. 35 co. 1), legge, codice civile, contratto collettivo (art. 2067 c.c.) e contratto individuale (art. 2077).

Il C.C.N.L. è il contratto stipulato a livello nazionale, ai sensi degli artt. 39 e 40 Cost., tra l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle P.A. (ARAN) e le organizzazioni sindacali dei lavoratori e regola il sistema di relazioni industriali a livello nazionale, territoriale e aziendale.

Quale atto di autonomia privata, il ccnl ha forza di legge tra le parti ed il campo di applicazione è stabilito dalle parti contraenti: è vincolante, cioè, per gli aderenti alle associazioni stipulanti (art. 1372 c.c.), eppure è efficace erga omnes, quindi anche verso i dipendenti non iscritti al sindacato e dalla adesione del datore di lavoro ai medesimi contratti (1).

Il CCNL costituisce la base per determinare il minimo contrattuale dovuto (art. 36 Cost.).

L’Accordo Interconfederale 23-07-1993 aveva fissato in quattro anni la durata (normativa) dei contratti e previsto una sessione intermedia ogni due anni per il rinnovo della parte economica. Con l’Accordo 22-01-2009, esteso al pubblico impiego, la vigenza dei contratti collettivi nazionali è stata portata a tre anni sia per la parte normativa che per quella economica (art. 63 d.lgs n. 150/2009).

Considerato il rilievo costituzionale della prestazione lavorativa, il ccnl è ultra-attivo nell’aspetto economico ovvero, anche dopo la scadenza, conservano efficacia le clausole attinenti alla retribuzione ed è prevista, inoltre, l’indennità di vacanza contrattuale al fine di preservare la retribuzione dagli effetti dell’inflazione (2).

Le clausole retributive, cioè, andrebbero intese come risultato negoziale stabile sino al delinearsi di fatti incompatibili con il perdurare del ccnl ovvero di un nuovo ccnl (3). Il principio sarebbe la conservazione del diritto ad un’esistenza libera e dignitosa.

Peraltro, la tutela fornita al lavoratore nel ricevere quella parte di retribuzione per prestazioni già effettuate è giuridicamente qualificabile “diritto quesito”.

Il termine finale apposto ad un contratto aziendale o collettivo attiene all’impegno (programmatico più che giuridico) di astensione da ulteriori rivendicazioni fino alla data concordata, non alla durata dei diritti, dai singoli lavoratori acquisiti in applicazione del contratto stesso (4).

Vale il principio della libertà di forma ed il contenuto, così come l’ambito territoriale di efficacia, è liberamente determinato dai contraenti nei limiti dell’ordinamento e della legge (art. 1322 c.c.): durata massima della giornata lavorativa, riposo settimanale e ferie annuali retribuite (art. 36 co. 2 e 3 Cost.), tutela della donna (art. 37), mezzi adeguati alle esigenze di vita in caso di infortunio, malattia (salvo superamento del periodo di comporto), invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria (art. 38 co. 2).

E’ inderogabile ope legis (imperativo, artt. 1339, 1418, 1419 c.c.): ad esso risultano applicabili le norme codicistiche sui contratti e sul lavoro (artt. 1321, 2077 e 2113 c.c.), lo Statuto dei lavoratori (l. n. 300/1970) e le leggi in materia di licenziamenti.

Pur perseguendo interessi privati ed emanato da soggetti privati, il CCNL è equiparabile, di fatto, ad una legge ordinaria.

Sul piano esegetico, il contratto collettivo deve essere interpretato, tenendo conto dei rapporti gerarchici (con sola possibilità di deroga in melius) o, in mancanza, secondo il criterio della successione temporale tra le fonti: la comune volontà delle parti va ricercata riferendosi all’elemento letterale delle clausole, al comportamento complessivo delle parti (anche nelle trattative e successivamente alla conclusione del CCNL), al contesto contrattuale (artt. 1362 ss. ed art. 12 prel. c.c.) ovvero alle dichiarazioni a verbale fatte dalle parti nel testo del ccnl con la finalità di chiarire il significato e la portata della clausola.

Peraltro, si prevede che le parti contraenti si incontrino per definire consensualmente il significato delle clausole controverse (art. 61 d.lgs “Brunetta” n. 150/2009).

Le disposizioni dei contratti collettivi, in altri termini, non si incorporano nel contenuto dei contratti individuali, dando luogo a diritti quesiti sottratti al potere dispositivo delle organizzazioni sindacali, ma operano dall’esterno sui singoli rapporti di lavoro come fonte eteronoma di regolamento, concorrente con la fonte individuale: nell’ipotesi di successione fra contratti collettivi, le disposizioni anteriori non sono suscettibili di essere conservate (5).

Il rapporto di lavoro dei dipendenti delle Amministrazioni pubbliche, regolato prima dal d.lgs n. 29/1993 e dal d.lgs. 30-03-2001 n. 165, è stato riformato dal d.lgs 27-10-2009 n. 150 (in attuazione della l.delega 4-03-2009 n. 15 in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle P.A.)

E’ da ricordare, all’uopo, che già il d.lgs 30-07-1999 n. 286 era intervenuto in materia di “riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle P.A.”.

Il d.lgs n. 150/09 ha riformato diversi aspetti della contrattazione collettiva nel settore pubblico: tra questi, misurazione, valutazione e trasparenza della performance (artt. 2/16), merito e premi (artt. 17/31), ordinamento alle dipendenze delle P.A. (artt. 32 ss.), rinnovo, revoca e sanzioni per l’incarico dirigenziale (art. 41), mobilità intercompartimentale (art. 48), trattamento economico accessorio “di risultato” collegato al raggiungimento degli obiettivi connessi all’incarico (art. 52), controlli sulle assenze.

A tale ultimo riguardo, costituisce illecito disciplinare l’omesso invio telematico del certificato medico all’INPS: configurabili responsabilità anche per il concorrente, sanzionate con pene detentive e pecuniarie, con l’ulteriore risarcimento del danno patrimoniale e all’immagine (art. 55-quinquies d.lgs 165/2001).

Si prevede, altresì, che le fasce orarie di reperibilità per le visite siano stabilite con d.m. e l’obbligo, per i pubblici dipendenti contrattualizzati ed a diretto contatto con i cittadini-utenti, di farsi riconoscere attraverso l’uso di cartellini identificativi o targhe presso la postazione (art. 69 d.lgs n. 150). Tale norma, invece, non si applica ai magistrati e agli avvocati dello Stato, ai professori universitari, al personale appartenente alle forze armate e alle forze di polizia, al corpo nazionale dei vigili del fuoco, al personale delle carriere diplomatica e prefettizia.

Sul piano negoziale, per effetto della riforma del rapporto di pubblico impiego, le P.A. attivano autonomi livelli di contrattazione collettiva integrativa, nel rispetto dei vincoli di bilancio risultanti dagli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione, assicurando adeguati livelli di efficienza e produttività dei servizi pubblici.

Il controllo sulla compatibilità dei costi della contrattazione collettiva integrativa è effettuato dal collegio dei revisori dei conti, dal collegio sindacale, dagli uffici centrali di bilancio o dagli analoghi organi previsti dai rispettivi ordinamenti.

Le P.A. inviano, entro ogni 31 maggio, specifiche informazioni sui costi della contrattazione integrativa al Ministero dell’economia e delle finanze ed hanno l’obbligo di trasmettere al C.N.E.L. (art. 99 Cost.) i contratti collettivi nazionali e decentrati (integrativi) e di pubblicare in modo permanente, sul proprio sito istituzionale, i contratti integrativi stipulati, unitamente alla relazione tecnico-finanziaria ed a quella illustrativa, nonché le informazioni trasmesse annualmente.

All’uopo, va detto che ai sensi della l. 30-12-1986 n. 936 è stato istituito presso il C.N.E.L. l’archivio nazionale dei contratti collettivi di lavoro: esso raccoglie gli atti di contrattazione collettiva a livello nazionale nei settori privato e pubblico, gli Accordi fra Governo e Parti Sociali, gli Accordi interconfederali ed i contratti collettivi nazionali quadro.

La riforma è intervenuta anche sull’A.R.A.N. L’agenzia per la rappresentanza negoziale della P.A. cura le attività di studio, monitoraggio e documentazione necessarie all’esercizio della contrattazione collettiva (art. 58), predispone a cadenza semestrale (ed invia a vari Soggetti, tra cui il Governo), un rapporto sull’evoluzione delle retribuzioni di fatto dei pubblici dipendenti, effettua il monitoraggio sull’applicazione dei ccnl ed informa costantemente i comitati di settore e il Governo sullo svolgimento delle trattative.

Gli indirizzi per la contrattazione collettiva nazionale sono emanati dai Comitati di settore prima di ogni rinnovo contrattuale (art. 59) e sono sottoposti al Governo che, nei successivi venti giorni, può esprimere le sue valutazioni per quanto attiene agli aspetti riguardanti la compatibilità con le linee di politica economica e finanziaria nazionale. Trascorso inutilmente tale termine, l’atto di indirizzo può essere inviato all’ARAN.

L’ipotesi di accordo è trasmessa dall’ARAN ai comitati di settore ed al Governo, entro dieci giorni dalla data di sottoscrizione. Acquisito il parere favorevole, nonché la verifica da parte delle amministrazioni interessate sulla copertura degli oneri contrattuali, l’ARAN trasmette la quantificazione dei costi contrattuali alla Corte dei conti ai fini della certificazione di compatibilità con gli strumenti di programmazione e di bilancio.

In caso di certificazione non positiva della Corte dei conti, si provvede alla riapertura delle trattative ed alla sottoscrizione di una nuova ipotesi di accordo.

Quanto alle aree funzionali dei dipendenti pubblici, con esclusione dei dirigenti e del personale docente della scuola, delle accademie, conservatori e istituti assimilati, è stabilito che siano almeno tre.

In riferimento alla vexata quaestio delle mansioni, va subito affermato che il prestatore di lavoro deve essere adibito alle mansioni per le quali è stato assunto o alle mansioni equivalenti nell’ambito dell’area di inquadramento ovvero a quelle, corrispondenti alla qualifica superiore, che abbia successivamente acquisito per effetto delle procedure selettive. L’esercizio di fatto di mansioni non corrispondenti alla qualifica di appartenenza non ha effetto ai fini dell’inquadramento del lavoratore o dell’assegnazione di incarichi di direzione. Ciò anche in ossequio degli artt. 97 (rigida determinazione delle sfere di competenza, attribuzioni e responsabilità dei funzionari) e 98 Cost. (il pubblico impiego non può essere ridotto alla logica del rapporto di scambio).

Tuttavia, per il periodo di effettiva e temporanea prestazione delle mansioni superiori, il dipendente ha diritto al trattamento economico previsto per la corrispondente qualifica (d.lgs 29-10-1998 n. 387, d.lgs 3-02-1993 n. 29) (6), diversamente da quanto si sosteneva in precedenza (7).

Attualmente, il CCNL-tipo si articola in vari punti: campo di applicazione; durata, decorrenza, tempi e procedure di applicazione del contratto; codice disciplinare (o di comportamento); rapporto tra procedimento disciplinare e procedimento penale; sospensione cautelare in caso di procedimento penale; stipendi tabellari; effetti dei nuovi stipendi; incrementi delle risorse decentrate; integrazione della disciplina della progressione economica orizzontale all’interno della categoria; clausola di rinvio.

Va tenuto presente che gli atti compiuti dalla persona fisica preposta all’organo vengono imputati direttamente all’Ente cui fa riferimento l’organo (rapporto organico).

Le conseguenti responsabilità del dipendente pubblico possono essere di tipo penale, civile, amministrativo (contabile) e disciplinare.

In tale ultimo caso, va precisato che il tipo e l’entità delle sanzioni disciplinari sono determinati nel rispetto del principio di gradualità e proporzionalità in relazione alla gravità della mancanza (art. 55 d.lgs. n. 165/2001), secondo criteri generali (elemento soggettivo psicologico, rilevanza degli obblighi violati, responsabilità connesse alla posizione di lavoro occupata, grado di danno o di pericolo causato, circostanze aggravanti o attenuanti, recidiva) e cioè: rimprovero, trattenuta di ore di retribuzione, sospensione del servizio con privazione retributiva per più giorni, licenziamento disciplinare (falsa attestazione della presenza in servizio, falsità documentali o dichiarative, assenza priva di valida giustificazione, reiterazione di gravi condotte aggressive, moleste, minacciose, ingiuriose, condanna penale definitiva) anche senza preavviso.

In caso di condotte pregiudizievoli per la P.A., la sanzione è la sospensione dal servizio con privazione della retribuzione da tre giorni a tre mesi (art. 55 sexies) ovvero il collocamento in disponibilità. Il mancato esercizio o la decadenza dell’azione disciplinare comporta, per il soggetto che avrebbe dovuto agire, la sanzione della sospensione dal servizio con privazione della retribuzione fino a tre mesi e di quella di risultato.

Il procedimento disciplinare (art. 69 d.lgs n. 150/09) prevede la contestazione scritta dell’addebito, da parte del responsabile con qualifica dirigenziale della struttura (l’ufficio competente viene individuato da ciascuna P.A. secondo il proprio ordinamento), non oltre venti giorni dalla notizia e la convocazione per il contraddittorio con un preavviso di almeno dieci giorni. Il dipendente può inviare una memoria scritta o formulare motivata istanza di rinvio.

Il procedimento disciplinare è proseguito e concluso anche in pendenza del procedimento penale: se quest’ultimo si risolve con sentenza irrevocabile di assoluzione, su istanza di parte entro sei mesi, viene riaperto il procedimento disciplinare.

La contrattazione collettiva non può istituire procedure di impugnazione dei provvedimenti disciplinari (art. 68): si possono, invece, disciplinare procedure di conciliazione non obbligatoria, fuori dei casi per i quali è prevista la sanzione disciplinare del licenziamento

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