INTERROGAZIONE SU ALES SPA – SOCIETA’ IN HOUSE MIBACT

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Atto n. 3-03354 (in Commissione)

Pubblicato il 20 dicembre 2016, nella seduta n. 735

MONTEVECCHI , CAPPELLETTI , ENDRIZZI , DONNO , PAGLINI , GIARRUSSO , COTTI , CASTALDI , MORRA , MORONESE – Al Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo. –

Premesso che:

Ales SpA (Arte lavoro e servizi), società in house del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, che ne detiene il 100 per cento delle quote azionarie, è stata costituita, ai sensi dell’art. 10, commi 1, lett. a), 2 e 3 del decreto legislativo 1° dicembre 1997, n. 468 e dell’art. 20, commi 3 e 4, della legge 24 giugno 1997, n. 196;

con la legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità per il 2016) è stata effettuata la fusione per incorporazione della società Arcus SpA (società per lo sviluppo dell’arte, della cultura e dello spettacolo) in Ales SpA, avvenuta ope legis, ex art. 1, comma 322, della legge 28 dicembre 2015, n. 208;

in base all’oggetto sociale, Ales SpA svolge prevalentemente per il Ministro dei Beni e delle attività culturali e del turismo l’esercizio di attività e la realizzazione di iniziative volte alla gestione, valorizzazione e tutela dei beni culturali in ambito nazionale e internazionale, nonché alla realizzazione di attività culturali anche attraverso la ricerca di sponsor, quali a titolo indicativo e non esaustivo: la gestione dei musei, aree archeologiche e monumentali, biblioteche, archivi, ivi compresa la conduzione dei servizi al pubblico, la guardania, le visite guidate, la biglietteria, il bookshop, la gestione di centri di ristoro, il supporto tecnico alle attività di concessione d’uso di spazi demaniali per eventi non istituzionali, gestione del marchio e dei diritti d’immagine nonché il supporto tecnico per le attività di prestiti a titolo oneroso di opere di competenza del Ministero, di attività di pubblicità, editoria, merchandising, servizi di informazione al pubblico;

inoltre Ales SpA, può svolgere servizi di manutenzione, conservazione e restauro delle strutture archeologiche e dell’edilizia storica, delle superfici decorate dell’architettura e dei materiali lapidei, musivi e di altro genere; manutenzione di edifici storici, manutenzione e riparazione di impianti, di pulizia e manutenzione di aree interne ed esterne, del verde nei parchi archeologici e nei giardini storici, di riqualificazione paesaggistica; servizi di supporto al trasporto, sistemazione e immagazzinamento di reperti e opere d’arte, nonché servizi di supporto all’organizzazione delle attività di formazione del personale interno al Ministero, l’esecuzione di studi di fattibilità, ricerche e consulenze;

per ciò che concerne le attività in precedenza svolte da Arcus SpA, Ales nella sua nuova compagine, svolge attività di promozione e gestione di specifiche attività di crowdfunding e fundraising, per promuovere ed incrementare le erogazioni liberali in favore dei beni e delle attività culturali; assistenza tecnica e supporto alle strutture del Ministero per le attività di competenza, ivi inclusa l’elaborazione di schemi di convenzione e/o contratti di donazione e circolari esplicative, anche inerenti all‘iter procedurale da attuare, ed attivazione di un help desk per informazioni, assistenza tecnica e supporto ai soggetti coinvolti e/o interessati; monitoraggio dell’uso e della destinazione delle somme elargite, anche attraverso la raccolta e l’analisi delle informazioni e delle rendicontazioni fornite dalle strutture del Ministero destinatarie di erogazioni liberali o altri benefici; iniziative di comunicazione, pubblicità, informazione al pubblico, organizzazione di seminari e workshop destinati a enti pubblici, imprese, fondazioni e altre organizzazioni senza scopo di lucro in materia di crowdfunding e fundraising; servizi di assistenza tecnica e finanziaria ad iniziative finalizzate alla predisposizione di progetti per il restauro, il recupero e la migliore fruizione dei beni culturali, ivi comprese attività di studio, ricerca e analisi tecniche, organizzative, economiche e finanziarie, volte alla redazione dei progetti definitivi ed esecutivi sui beni culturali da parte di soggetti pubblici e privati; alla tutela paesaggistica e dei beni culturali, attraverso azioni e/o interventi, volti a mitigare l’impatto delle infrastrutture esistenti nel contesto di riferimento; alla conservazione e restauro di beni culturali di cui sia opportuna una particolare cura in ragione della compromissione dovuta alla presenza di infrastrutture esistenti; all’esecuzione di campagne di scavi, ovvero di indagini preventive volte ad accertare la presenza di reperti archeologici in sede di realizzazione di infrastrutture strategiche; al sostegno della programmazione, del monitoraggio e della valutazione degli interventi nel settore dei beni culturali; alla promozione di interventi nel settore dei beni e delle attività culturali ed in quello dello spettacolo;

considerato che a quanto risulta agli interroganti:

Ales SpA e Arcus SpA sono state oggetto di interesse da parte dell’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), la quale, con la deliberazione n. 67, adunanza del 6 luglio 2011, ha rilevato importanti criticità, sia in riferimento alle attività legate ai servizi per il pubblico nei luoghi della cultura, sia in riferimento alla qualifica giuridica delle suddette società, come società in house del Ministero stesso;

nella nota citata, l’Autorità ha sottolineato che la complessiva attività di valorizzazione dei beni culturali è stata aperta al mercato in virtù dell’art. 111, comma 3, del Codice dei beni culturali (decreto legislativo n. 42 del 2004), che l’assoggetta al rispetto dei principi di concorrenza, trasparenza e parità di trattamento;

conseguentemente, anche la gestione dei “servizi per il pubblico” è stata posta sul mercato, atteso che i suddetti servizi, se gestiti in forma indiretta, devono essere affidati in concessione secondo procedure ad evidenza pubblica e, pertanto, nel rispetto delle norme del Codice dei contratti pubblici (decreto legislativo n. 50 del 2016. Pertanto gli eventuali affidamenti di servizi a società in house del Ministero devono rispettare i principi propri dettati in materia dalla normativa sui contratti pubblici; dal canto loro, anche le società in house sono tenute a seguire i principi nazionali e comunitari in materia di contratti pubblici, per tutti gli acquisti di beni e servizi di cui necessitano;

quanto all’in house providing, l’Autorità ha richiamato la giurisprudenza comunitaria in materia, secondo la quale i presupposti essenziali, affinché si possa dar luogo ad un affidamento diretto di un servizio pubblico, in deroga alle consuete procedure ad evidenza pubblica, in ossequio al principio di concorrenza, sono che: 1) l’amministrazione aggiudicatrice eserciti sulla società affidataria un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi; 2) l’affidataria svolga la maggior parte della propria attività a favore dell’affidatario che ne detiene il controllo (sentenza C-107/98, Teckal);

a tal proposito, l’Autorità ha evidenziato che i moduli organizzativi di Ales e Arcus, quali individuati nello statuto sociale, non risultavano in grado di limitare i rilevanti poteri gestionali del consiglio di amministrazione, sostanzialmente uguali a quelli propri dell’organo di governo di una società di capitali privata, atteso che nello statuto mancava la previsione di stringenti poteri di ingerenza e di condizionamento da parte dell’assemblea dei soci superiori a quelli tipicamente previsti dal diritto societario;

l’Autorità aggiungeva, inoltre, l’assenza di previsioni statutarie che potessero limitare in modo determinante il grado di indipendenza della controllata Ales ed assicurare che le decisioni più importanti venissero sottoposte al vaglio preventivo dell’amministrazione aggiudicatrice (si veda Consiglio di Stato, Sez. V, nn. 7092/2010, 5620/2010). Sottolineava inoltre la mancanza nello statuto di norme che prevedessero, in aggiunta alle competenze dell’assemblea dei soci, ex art. 2364, comma 1, del codice civile: 1) la necessaria autorizzazione della maggioranza azionaria per l’approvazione da parte del consiglio di amministrazione degli atti di programmazione strategica della società e degli atti di management più importanti; 2) di vincolare il consiglio di amministrazione, nella gestione ordinaria e straordinaria, al rispetto delle prescrizioni impartite in sede di controllo analogo e trasfuse in appositi atti formali e vincolanti; 3) di disciplinare in modo preciso e più puntuale l’esercizio del controllo da parte del Ministero (si veda Consiglio di Stato, Sez. V, n. 1447/2011);

l’ANAC, richiamando la giurisprudenza comunitaria secondo la quale l’impresa non deve aver “acquisito una vocazione commerciale che rende precario il controllo” da parte dell’ente pubblico che risulterebbe, tra l’altro, dall’ampliamento dell’oggetto sociale, dall’espansione territoriale dell’attività della società. (si vedano ex multis: C-458/03, Parking Brixen GmbH e C-29/04, Mödling o Commissione c/ Austria), ha evidenziato come Ales SpA, e Arcus SpA hanno vocazione commerciale, poiché possono svolgere attività “in ambito internazionale”, nonché attività di “pubblicità e promozione” (lettera c), “commercializzazione di prodotti editoriali propri e di terzi” (lettera d), “di merchandising, e in particolare la progettazione, l’appalto per la produzione e la commercializzazione di oggettistica, gadgets, souvenirs di qualità, riproduzione e quant’altro” (lettera e), di “fattibilità, ricerche e consulenze”;

tuttavia, lo statuto di Ales, approvato dopo la fusione, non corregge tali criticità, ma le mantiene. Di fatti, come esposto, la stessa continua a svolgere attività di vocazione commerciale, ma soprattutto non è disciplinato in maniera stingente il controllo analogo;

lo statuto infatti demanda il controllo analogo, tra l’altro successivo, ad un comitato per il tramite della Direzione generale bilancio, del quale non si conosce la natura e la composizione (art. 19 dello statuto);

considerato inoltre che a quanto risulta gli interroganti:

come risulta dall’ultimo bilancio depositato da parte di Ales, il costo per il personale per il solo anno 2015 è stato di euro 1.832,316 per accantonamenti TFR (trattamento di fine rapporto) ed euro 1.322,00 circa per gli stipendi (considerando una media di 2.000 euro lordi), per un totale di euro 3.154.000, nel quale non sono ricompresi i compensi dei dirigenti;

risulta inoltre agli interroganti che la Ales SpA avrebbe sottoscritto con la Direzione Belle Arti e Paesaggio del Ministero, un disciplinare tecnico per un affidamento per l’anno 2016 (al 1° gennaio 2016- al 31 dicembre 2016) per le sole Regioni Abruzzo, Basilicata, Campania, Lombardia, Puglia e Toscana per un importo di euro 3.250.875,22 esclusa Iva;

il “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019”, all’articolo 1, comma 584, introduce una disposizione normativa ad hoc che consente ad Ales SpA di non applicare i vincoli di contenimento della spesa, diversamente da quanto invece disposto per le altre società presenti nell’elenco Istat, di cui all’articolo 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, consentendo di fatto alla stessa di muoversi a “briglie sciolte”;

considerato inoltre che:

l’art. 19 del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, recante “Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica”, disciplina la gestione del personale di tali società, stabilendo, al comma 2, che le società a controllo pubblico fissano con propri provvedimenti, criteri e modalità per il reclutamento del personale nel rispetto dei principi, anche di derivazione europea, di trasparenza, pubblicità e imparzialità e dei principi di cui all’articolo 35, comma 3, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165;

il comma 8 del medesimo articolo stabilisce che, in caso di reinternalizzazione di funzioni o servizi esternalizzati, le pubbliche amministrazioni titolari di partecipazioni di controllo in società procedano, prima di poter effettuare nuove assunzioni al riassorbimento delle unità di personale già dipendenti a tempo indeterminato da amministrazioni pubbliche e transitate alle dipendenze della società interessata dal processo di reinternalizzazione, mediante l’utilizzo delle procedure di mobilità, di cui all’art. 30 del decreto legislativo n. 165 del 2001;

a parere degli interroganti tale norma applicata ad Ales e al Ministero stesso permetterebbe di raggirare ogni concorso pubblico per l’assunzione del personale e tale considerazione sembra essere avvalorata dalla nota del 26 ottobre 2016 della federazione Confsal-UNSA (Confederazione generale dei sindacati autonomi dei lavoratori – Unione sindacati autonomi), coordinamento regionale della Campania, e pubblicata su sito dell’ente, che evidenzia come presso la Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici di Napoli, i dipendenti Ales, allocati nell’ufficio del personale, invece di essere addetti al supporto, così come dovrebbe essere, operano in prima persona sui dati personali del personale del Ministero, gestiscono i siti istituzionali quale “europaweb” (rilevazioni dati marcature e permessi) e portano, altresì, pratiche presso le sedi dell’Inps e dell’Inpdap, usufruendo per tali incarichi del godimento di giornate di missione. Ciò sarebbe autorizzato dal responsabile del personale della Soprintendenza, nonostante sia presente personale ministeriale che potrebbe svolgere tali compiti;

considerato infine che, a parere degli interroganti:

si sarebbe venuto a creare un sistema monopolistico in capo ad Ales SpA, la quale detiene poteri rilevanti sia per le attività svolte, sia per il reclutamento del personale, privando così il Ministero di importanti funzioni; ciò anche in considerazione del fatto che le funzioni svolte da Ales, secondo quanto riportato dal rapporto 2013 “Io sono cultura – l’Italia della qualità e della bellezza sfida” elaborato da fondazione “Symbola” e Unioncamere, rappresentano una fetta importante del Pil nazionale, ovvero un valore aggiunto di quasi 81 miliardi di euro (circa il 6 per cento per cento del Pil);

inoltre, non è chiaro quale sia il risparmio per la pubblica amministrazione nell’applicazione delle suddette modalità operative, poiché attraverso un bando di selezione o procedure di mobilità il costo del personale interno del Ministero sarebbe di gran lunga inferiore rispetto al costo dei disciplinari tecnici sottoscritti dal Ministero e da Ales SpA.,

si chiede di sapere:

se il Ministro in indirizzo non ritenga che siano effettivi gli elementi di criticità segnalati dall’Autorità nazionale anticorruzione e se, conseguentemente, non valuti opportuno ridimensionare le funzioni di Ales SpA;

se non consideri che il risparmio, a cui si ambiva pervenire, in realtà non sia stato conseguito;

quali iniziative intenda adottare, affinché non siano eluse le procedure concorsuali per il reclutamento del personale, scongiurando il pericolo di trasformare una partecipata del Ministero in un luogo di sosta per ex dirigenti e in una rete di rapporti clientelari.

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